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El cuestionado monopolio del Boletín de Información Comercial

Por ~ Publicado el 5 septiembre 2010

Hace más de ochenta años un decreto supremo le entregó un privilegio inédito a la Cámara de Comercio de Santiago: el control, administración y distribución de los datos comerciales de todos los chilenos. Desde entonces diversas iniciativas —del ejecutivo y el legislativo— han buscado reducir la hegemonía del órgano gremial, aunque la mayoría de ellas han sido ineficaces. Ahora, la Fiscalía Nacional Económica y tres senadores han reanudado una polémica que no sólo involucra a los morosos, sino que también a las empresas que adquieren —a veces por más de 200 millones de pesos— la base de datos de la Cámara de Comercio.

BIC

El año 2009, la contadora Claudia Escobar (31) entró a una de las listas más temidas por los chilenos: Dicom. Por ese tiempo, su madre fue hospitalizada debido a una enfermedad de la cual prefiere no profundizar, y para solventar los gastos médicos pidió un préstamo por dos millones de pesos. El panorama, para ella, era oscuro: el año anterior, producto de la crisis económica, había pasado a engrosar el creciente porcentaje de desempleados.

“Me despidieron a fines del 2008 de la empresa Mundaca y Compañía”, cuenta resignada. “Al quedarme sin trabajo no pude terminar de costear la deuda y por eso ingresé a Dicom”.

Desde entonces, Claudia sigue figurando como morosa. “Durante el 2009 mandé muchos currículum pero siempre me decían que ‘no cumplía con el perfil que buscaban’”. En junio del año pasado pudo comprobar la discriminación. En la empresa Auditconsulting le aclararon que si bien su perfil encajaba en el cargo vacante, su permanencia en Dicom no la hacía una “buena candidata”. Lo que más la impactó fue el siguiente argumento: “Cómo podemos confiar en una persona para que ayude a manejar las finanzas de otros cuando en lo concreto no puede manejar las propias”.

“Me dio mucha rabia e impotencia, de hecho quedé en blanco con la respuesta”, dice. “Siento que tengo mucha mayor necesidad de trabajar que una persona que no está en Dicom. Gracias a la confianza de otro empleador, Claudia hoy trabaja en un call center —algo muy distinto a su profesión—, esperando poder reunir el monto para cancelar su deuda.

El caso descrito ilustra el círculo vicioso que se ha instalado en el sistema de la información comercial de de nuestro país. Muchas veces la falta de empleo genera deudas impagas cuyo cumplimiento es imposible, principalmente debido a la desconfianza del sistema para reintegrar laboralmente al incumplidor.

La “buena noticia” para personas como Claudia, sin embargo, es que en caso de cumplir con sus compromisos comerciales pendientes no tienen que pagar un monto por abandonar la base de datos que nutre a Dicom —y a SIISA, Sinacofi (propiedad de la ABIF) y Databusiness (filial de la CCS)— con la información de morosos y protestos de todos los chilenos. Hasta el 1 de enero de este año, todo deudor del sistema comercial debía cancelar un monto determinado, que podía ir de los 4 mil a los 13 mil pesos, al Boletín de Información Comercial (BIC) —manejado por la Cámara de Comercio de Santiago (CCS)— para publicar la aclaración correspondiente a la deuda y así salir del más completo registro de este tipo en nuestro país.

Es un pequeño avance en la modernización de un sistema vetusto que tiene más de ochenta años de antigüedad y que, en los hechos, corresponde a un monopolio —en manos de la CCS— decretado por el Estado para que un organismo gremial se haga cargo de los datos comerciales de los chilenos, obteniendo ganancias y beneficios que, por la mera venta de la licencia a una empresa como Dicom/Equifax, puede bordear los 240 millones de pesos.

LA HISTORIA DEL BOLETÍN

El número del decreto era el 950 y fue promulgado el 22 de marzo de 1928. Chile estaba ad portas de sumergirse en la peor crisis económica del siglo, y el Estado, a través del Ministerio de Hacienda, lograba sistematizar el registro de la información comercial de las personas, obligando a notarios, juzgados de letras, conservadores de bienes raíces, bancos, asociaciones de ahorros y toda institución destinada a “promover el desarrollo económico del país”, a enviar a la Cámara de Comercio de Santiago los protestos, deudas y mutuos hipotecarios —además de nóminas de embargos y quiebras—, para que ésta publicara “un boletín semanal” con los datos.

Este documento hoy es conocido como el Boletín de Información Comercial (BIC), una versión mejorada del “Peneca verde”, antigua publicación que recopilaba los nombres de quienes habían expedido cheques sin fondos, los llamados “chirimoyos”.

El decreto 950 tenía dos peculiaridades. La primera era que el BIC debía mantener una sección de “aclaraciones” en la que, sin costo para el afectado, se publicarían las enmiendas a las deudas ya canceladas, amén de las inexactitudes o errores que se registraran en el proceso de recopilación. Era el compromiso por comunicar información comercial veraz y oportuna.

La segunda particularidad era que el Estado ordenaba a la CCS que asumiera los costos —más la vigilancia y responsabilidad— de la publicación del BIC, el cual tenía que ser entregado a los socios de los bancos y las Cámaras de Comercio que tuvieran personalidad jurídica. Estos organismos, a su vez, debían abonar a la CCS “la suma equivalente al número de ejemplares destinados a los socios de cada una de ellas, en relación al precio que a cada ejemplar se fije por la Cámara de Comercio, con aprobación del Ministerio de Hacienda”.

De ese modo, el Estado otorgó un monopolio —el control y comercio exclusivo, en territorio chileno, sobre los datos de morosos— a una asociación gremial creada en 1919, que agrupa a más de 1.400 empresas y que en su sitio web se define como una institución “sin fines de lucro”.

Sin embargo, en 1946 un nuevo decreto del Ministerio de Hacienda —el 4.368— estipuló que las aclaraciones de “cheques pagados con posterioridad a su protesto” debía correr por cuenta de los interesados; es decir, del deudor. Fue este mecanismo el que le dio una solidez y atractivo financiero al negocio del BIC y motivó, en los últimos años, el accionar de distintos actores —estatales y legislativos— en favor de la ciudadanía y las empresas que deben tratar con el único proveedor de bases de datos de morosos. Así comenzarían las primeras arremetidas contra la CCS.

LAS BATALLAS DE LA FISCALÍA

En mayo de 2005 la Fiscalía Nacional Económica presentó un requerimiento ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en contra de la CCS por “abuso de posición de dominio”. A juicio de la FNE, la arbitrariedad del organismo gremial se manifestaba al exigirle al deudor un pago —que en promedio era de 4 mil pesos, pero podía alcanzar los 13 mil— para publicar la aclaración, en el Boletín Comercial, de una morosidad ya reparada con el acreedor.

La Fiscalía argumentó que el decreto inicial, el 950 de 1928, no facultaba a la CSS para cobrar por este concepto, y fue la reforma de 1946 la que traicionó el “espíritu” de la legislación originaria, facilitando que la Cámara de Comercio rentabilizara el cumplimiento de los compromisos de los morosos. En otras palabras, desde 1946 no bastaba con saldar la deuda; también había que hacer un pago adicional para que el Boletín Comercial informara al sistema comercial que el interesado dejaba de pertenecer a las filas de los clientes “mal pagadores”.

El concepto de “información fidedigna” entró en juego. Si el decreto 950 le exigía a la CCS que entregara datos exactos, veraces y actualizados, no era responsabilidad del deudor un pago específico —la aclaración— para que ello fuera cumplido. “La requerida —concluyó Pedro Mattar, fiscal nacional económico en ese tiempo, aludiendo a la Cámara de Comercio— no estaría cumpliendo dicha obligación legal, toda vez que comunica protestos o anotaciones como vigentes, aún cuando el deudor ha solucionado su deuda con el acreedor”.

No obstante lo anterior, lo más llamativo del requerimiento fueron los indicadores financieros que daban cuenta del lucrativo negocio que la Cámara de Comercio tenía en sus manos, con el beneplácito del Estado.

Dos eran los conceptos de ingresos de este organismo empresarial. El primero —y más cuantioso— eran los montos obtenidos por las aclaraciones de los deudores. En 1997, la CCS recibió 2.666 millones de pesos; en 2003 el monto alcanzó los 3.072 millones. Del total de sus ingresos, las aclaraciones representaban poco más del 83 por ciento del total. Atendiendo los formidables ingresos de la CCS por este concepto, la FNE solicitó que la CCS desistiera del cobro por ese ítem, pues su posición de dominio impedía la existencia de competencias. En 2007 el TDLC rechazó el requerimiento.

El segundo concepto era el negocio que nutría a empresas como Dicom/Equifax y SIISA: la licencia de datos del Boletín de Información Comercial. En 1997 los ingresos por distribución de información significaron ingresos por 157 millones; en 2003 ya eran 614 millones. Sólo la licencia a Dicom/Equifax para todo el año 2004 ascendió a 240 millones. Según estas cifras, entre 1997 y 2003 los ingresos por la distribución de información aumentaron en un 390 por ciento, y dado que la CCS es la única oferente para cuatro compradores, se trata de un negocio redondo.

Según datos de la FNE, si en el año 1999 cada buró de crédito pagó 160 millones de pesos, en el 2008 esta cifra se triplicó y para acceder a esta información ahora cada uno debería pagar 470 millones de pesos. Es decir sólo en este año por ingresos de distribución de información obtuvieron 1470 millones de pesos, debido a que Databusiness al ser propiedad de la CCS no tiene que cancelar dicho monto.

Para efectos de este reportaje solicitamos a la Cámara de Comercio de Santiago que nos facilitara la información correspondiente al tramo 2004-2009, pedido que fue denegado como también cualquier declaración sobre los hechos recientes, pese a las insistencias. La Unidad de Asociaciones Gremiales, dependiente del Ministerio de Economía —y receptora, por ley, de los balances anuales de todos los gremios asociados—, aclaró que no podía proporcionar esa información sin el consentimiento del titular de los datos, al invocar el artículo 4 de la ley 19.628 de protección de los datos personales. Por medio de un correo electrónico señalaron: “La única información publica (sic) es el domicilio de la entidad gremial, el directorio, número de socios y estatutos; para cualquier otra información debe tener autorización de la entidad gremial”.

Pese al traspié de la FNE, el cambio propuesto se solucionó nuevamente con la fuerza de los decretos. En noviembre de 2006, el Ministerio de Hacienda modificó el decreto 950, recogiendo “la preocupación manifestada por diversos sectores”  (entre ellos la iniciativa del por ese entonces senador Carlos Ominami, que en abril de ese año presentó una moción —archivada como muchas otras— para derogar el monopolio de la CCS), y estipuló la eliminación gradual del cobro por aclaraciones. Desde el 1 de enero de 2010, las deudas menores a cien mil pesos deben ser publicadas con costos para la Cámara de Comercio.

Es por eso que hoy personas como Claudia Escobar pueden estar más tranquilas si logran saldar sus morosidades: el injusto pago doble de antaño —un impuesto privado a quienes cumplen tarde sus compromisos con sus acreedores— ya no corre más. Aunque el monopolio del BIC continúa.

En junio pasado se suscitó una nueva presentación de la FNE en contra a la CCS, ahora enfrascada en un lío con SIISA, una de las empresas que todos los años, tal como Dicom/Equifax, adquiere la licencia de datos del Boletín Comercial. El problema es que SIISA ha solicitado un arbitraje con la CCS por supuestas modificaciones arbitrarias en el contrato que norma su relación comercial, y la asociación gremial le ha pedido a la empresa que desista de su acción para poder renovar el contrato.

El argumento de la FNE sigue siendo el “abuso de posición de dominio” de la CCS. Al consultar a la Fiscalía sobre la frustrada experiencia anterior y el precedente que puede sentar para el requerimiento actual, se limitaron a contestar que “ambos requerimientos son muy diferentes”.

Lo que sí entrega más luces sobre el poderoso monopolio de la Cámara de Comercio —y la fuerza de este privilegio asignado por el Estado— es la infecundidad de un fallo positivo para las aspiraciones de la Fiscalía. Según Carlos Smith, abogado de la FNE, “un fallo favorable sólo sirve como disuasivo para que la CCS no siga incurriendo en conductas anticompetitivas, las cuales podrían seguir ocurriendo. Basta observar que existen empresas que en Chile han sido sancionadas en reiteradas ocasiones por las autoridades de competencia, incluso por la misma conducta”.

Para Smith, por lo tanto, la solución del problema de fondo, consistente en el monopolio que detenta la CCS en la elaboración y distribución del BIC, debe solucionarlo el Poder Legislativo. “Esto se resolvería regulando este monopolio, para cuyos efectos existe actualmente un proyecto de ley en discusión en el Congreso Nacional, cuyo objeto es regular el sistema de información comercial en Chile”.

LAS ARREMETIDAS LEGISLATIVAS

Las quejas por los privilegios de la CCS no son nuevas. “Detallistas piden derogar el Boletín Comercial” era el título de una crónica publicada por El Mercurio en septiembre de 1984. “Lo consideran anacrónico y un monopolio de la Cámara de Comercio”, decía a continuación.

La cruzada por el fin de las prerrogativas de la Cámara de Comercio, sin embargo, pareciera tener ribetes utópicos, de ideal inalcanzable. Muchas son las iniciativas parlamentarias que, como la de Carlos Ominami en el 2006, han caído en el olvido o, simplemente, han debido ceder ante el peso de las influencias. “Es imposible que este sistema —declaró el ex diputado Antonio Leal en marzo de 2009— siga existiendo tal como está. Mi llamado es para que el ejecutivo haga oídos sordos del lobby poderoso que ha instalado la CCS para impedir que se discuta el proyecto”. Leal aludía a un proyecto que impedía enviar al BIC a personas con deudas menores.

En mayo pasado, los senadores Alejandro Navarro, Ricardo Lagos Weber y Fulvio Rossi presentaron un proyecto de ley denominado “Prohibición del monopolio de información comercial de carácter personal”. En otras palabras, buscan abolir el decreto 950 y los privilegios de la Cámara de Comercio de Santiago.

La iniciativa es similar a la del ex senador Ominami, aunque la primera fue una moción y ésta tiene forma de proyecto de ley. El senador Navarro cree que, pese a los frustrados intentos anteriores, esta vez la situación es distinta. Su principal argumento es el segundo requerimiento que la FNE ha presentado ante el TDLC en contra de la asociación gremial, también en mayo de este año.

“Están  disputándose dos entidades dentro del sistema de información comercial. En efecto —explica Navarro— lo que hace la CCS con SIISA es decirle: si usted no renuncia a algunas acciones judiciales en contra de la CSS, ellos no le seguirán vendiendo la información que es clave para que existan como empresa. O sea, claramente la CSS está abusando de una posición estratégicamente dominante”.

Si en años anteriores la búsqueda era disminuir los cobros abusivos, ahora la apuesta es eliminar de frente el monopolio legal que por más de ochenta años ha beneficiado a la Cámara de Comercio. El primer paso, dice el senador Navarro, es abrir el mercado. “Esto significa eliminar el decreto 950 y crear un registro central de riesgos que recopilará toda la información. Eso será licitado, durará un tiempo, y garantiza la mejor oferta, tecnología, etc. Luego ese gran recopilador la vende a los distribuidores como Sinacofi, Dicom, SIISA. La licitación teóricamente estaría fiscalizada por la Superintendencia, con un férreo control de transparencia y eficiencia.

“La idea es debatir sobre la legitimidad de la CCS para cumplir esta función que nadie ha discutido por casi un siglo. Además en este registro central, se incorporaría la información comercial positiva, esto es cuando los clientes cumplen, pagan al día, cosa que el actual sistema no toma en cuenta”. A juicio del senador, ha existido una disputa por años en donde un sector de la derecha —y principalmente el sector del retail y el financiero— han tenido poca voluntad para que se legisle al respecto.

Su proyecto tiene múltiples similitudes con la propuesta presentada por el ejecutivo en mayo del 2009, conocido como “proyecto de deuda positiva”. Éste proponía un Registro Central de Obligaciones Económicas (Recoe); es decir, un banco de datos oficial el cual sería licitado por la Superintendencia de de Bancos e Instituciones Financieras, que además supervisaría y aplicaría sanciones en caso de incumplimientos o infracción a todos los agentes de administración de información comercial. A través de la licitación se determinarían tarifas competitivas para la venta de información a las distribuidoras de datos.

En la oportunidad, la CCS no tardó en reaccionar frente a la propuesta del ejecutivo, y el 15 de mayo respondió, en voz de la gerente de Asuntos Públicos, Thamar Jaramillo, a través del diario La Nación: “Se pretende estatizar el Boletín Comercial”. Una frase paradójica de una asociación amparada, precisamente, por un decreto estatal.


UN HISTORIAL DE PROYECTOS FRUSTRADOS

El 21 de agosto del 2001, los diputados Antonio Leal, Sergio Elgueta y Adriana Muñoz, entre otros, presentaron un proyecto que cuestionaba el sistema de información comercial. Con el título, “modifica la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, con el objeto de reforzar los derechos de los ciudadanos y hacer más equitativos los sistemas de información de antecedentes comerciales”, no tuvo éxito y fue rechazado once meses después.

Al año siguiente,  los diputados Muñoz, Pareto, Jiménez y Lorenzini presentaron otra propuesta para modificar la ley 19.628, “con el propósito de fortalecer la transparencia en el sistema de registro de anotaciones de la información comercial”. Se pretendió así, sustraer el Boletín Comercial a la CCS y entregárselo al Registro Civil. Después de cuatro años de discusión,  fue archivado en abril del 2006.

Ese año, los diputados Enríquez-Ominami, Ascencio y Montes enviaron un proyecto para derogar  el decreto supremo 950. Después de una larga discusión y de ser remitido a la Comisión de Hacienda fue rechazado en abril de este año.

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